Lo scorso 21 gennaio la Commissione europea ha pubblicato il testo del regolamento Ue Digital Networks Act, una proposta legislativa pensata per modernizzare “il quadro giuridico per la connettività al fine di stimolare l’innovazione e gli investimenti in un’infrastruttura digitale avanzata e resiliente nell'Unione europea”.

Il testo nasce dopo una fase di consultazione che ha ricevuto il contributo degli Stati membri, della società civile, dell'industria e del mondo accademico e prende inoltre timidamente spunto dalle relazioni Draghi e Letta in materia di azioni strategiche per il settore delle infrastrutture digitali dell'Unione. Gli obiettivi dichiarati puntano ad un’accelerazione nella diffusione della fibra ottica ad alta velocità e del 5G (conditio sine qua non per lo sviluppo di tecnologie innovative, come l'intelligenza artificiale e il cloud); alla riduzione della dipendenza da tecnologie straniere e al superamento dell’attuale frammentazione normativa.

Il tutto, attraverso il rafforzamento dell’autonomia strategica dell’Ue. Proprio quest’ultimo punto ha spinto in direzione della fusione di quattro atti giuridici in un unico regolamento direttamente applicabile, in sostituzione del codice europeo delle comunicazioni elettroniche (Eecc), del regolamento Berec, del programma relativo alla politica in materia di spettro radio e delle parti fondamentali del regolamento sull'Internet aperta. Obiettivi ambiziosi, per il raggiungimento dei quali il testo indica scadenze, procedure, ruoli istituzionali e incentivi, spostando la discussione dal livello delle intenzioni a quello dei meccanismi concreti.

Temiamo però che la complessità dei titoli presenti nel testo difficilmente riuscirà a tradursi nell’auspicato mercato unico delle telecomunicazioni, per ragioni che guardano principalmente alla eterogeneità degli interessi coinvolti. A cominciare da quelle dei diversi Stati membri, non del tutto convinti della scelta di cedere le proprie competenze e il proprio controllo in favore di una centralizzazione europea. Quello che è un dettaglio tutt’altro che secondario è infatti la trasformazione del Codice europeo delle comunicazioni elettroniche da “direttiva” a “regolamento direttamente applicabile”.

Le direttive richiedono recepimenti nazionali che hanno storicamente generato differenti varianti interpretative, persino snaturando, a volte, l’intento originario del legislatore europeo. Il regolamento in oggetto bypassa questo passaggio ed entra in vigore uniformemente in tutti gli Stati membri. Se da una parte, dunque, questa centralità può apparire a prima vista una buona occasione per superare l’attuale frammentazione (27 regimi di licenza per le frequenze, 27 procedure d’asta per lo spettro,27 diversi sistemi autorizzativi), dall’altra c’è il rischio più che concreto di creare strumenti che raggiungono uniformità sul piano formale al prezzo di rigidità sostanziale.

Il che, proprio in virtù delle diversità che caratterizzano i diversi mercati, rischia di determinare un corto circuito. Il primo punto critico riguarda i tempi previsti per lo switch-off dal rame, la cui scadenza definitiva è fissata al 31 dicembre 2035. La Commissione introduce dei piani nazionali di transizione obbligatori, che dovranno essere presentati entro il 2029, per poi garantire entro il 2035 il passaggio alla fibra ottica. Anche in questo caso, la “rigidità” sopra citata, rischia di determinare distorsioni: lo switch-off deve essere realizzato ovunque, ad eccezione delle aree dove la fibra non è sostenibile dal punto di vista economico e non esistono adeguate alternative.

Ciò rischia di determinare inevitabilmente il fatto che, all’avvicinarsi del 2035, in quelle aree si allargherà il perimetro di ciò che si intende qualitativamente “comparabile e accessibile”. Il pericolo è quello di spingere gli utenti verso soluzioni alternative alla fibra, che non garantiscono prestazioni equivalenti. Fixed Wireless Access, satellite e mobile sono strumenti utili come soluzioni temporanee, ma non rappresentano sostituti strutturali della fibra per capacità, latenza e stabilità.

Anche in questo caso, soluzioni univoche avranno risposte differenti. Basti pensare banalmente alle specificità dei territori dei diversi Stati membri. Il documento demanda infatti alle autorità nazionali la possibilità di applicare criteri obiettivi e trasparenti tenendo conto delle circostanze locali, ma questa elasticità, senza un riferimento specifico ad indicatori comuni, è un invito alla frammentazione interpretativa. Proprio quello che il DNA dichiara invece di voler superare.

Se il punto di partenza diventa lo spegnimento del rame, le soluzioni sostitutive rischiano di essere profondamente disomogenee. Una risposta poco lungimirante se pensiamo alla necessità (dichiarata dallo stesso DNA) di dotare l’Europa tutta di tecnologie abilitanti. Sul fronte dell’affordability (accessibilità) il DNA riconosce in favore dei consumatori la necessità di prevedere monitoraggi dei prezzi e la possibilità di misure come voucher per consumatori a basso reddito o con bisogni speciali. Bisognerà capire come si svilupperà nel dettaglio questa attenzione, posto che dovrà tenere conto, oltre che degli utenti, anche degli investimenti necessari per le reti.

Altro tema, oggetto di quello che è stato considerato un compromesso al ribasso dagli operatori delle telecomunicazioni (e che è riuscito in un colpo solo a rendere diffidenti anche gli over the top), è quello relativo alla rinuncia alle tariffe di rete sui big tech. Da tempo le telco sostengono la necessità di prevedere la partecipazione dei grandi fornitori di contenuti digitali (come Netflix, Youtube, ecc), ai costi delle infrastrutture di rete che veicolano i loro dati. Richiesta che la Commissione ha respinto al mittente, introducendo in alternativa un meccanismo di conciliazione volontaria per la risoluzione delle controversie tra operatori di telecomunicazioni e grandi piattaforme.

Un ibrido che mantiene di fatto lo status quo per gli operatori, e allarma gli OTT che leggono in questa mossa un tentativo di creare le precondizioni per una eventuale futura richiesta di contributi obbligatori. Un aspetto positivo del DNA è, invece, la creazione del Single Passport. Si tratta di un sistema che permette ad un provider che intende operare in uno o più Stati, di presentare una sola notifica all’autorità regolatoria di uno degli Stati interessati, senza dover ottenere ulteriori atti amministrativi negli altri Paesi. L’autorità notificata dovrà confermare entro una settimana, includendo nella conferma le condizioni e gli obblighi applicabili in tutti gli Stati di destinazione.

Il DNA prevede anche elementi di standardizzazione che semplificheranno ulteriormente le procedure degli operatori. Se applicato con rigore, questo meccanismo può spingere realmente in direzione della definizione di operatori e servizi davvero transfrontalieri. Va tuttavia evidenziato un rischio tutt’altro che secondario: se il passaporto consente di scegliere liberamente lo Stato di notifica, la concorrenza rischia di spostarsi dalla qualità del servizio alla ricerca della giurisdizione più permissiva o meno attrezzata nel controllo.

Anche in questo caso sarà necessario prevedere procedure realmente standardizzate e un coordinamento operativo, non solo formale tra gli Stati membri per garantire omogeneità di comportamenti sanzionatori in caso di violazioni. Ma il Single Passport non è l’unico elemento positivo per le telco, che portano a casa anche licenze di spettro a durata illimitata, che danno più certezza agli investimenti; procedure più snelle per la posa di fibra e l’aggiornamento delle reti; possibilità di differenziare di più i servizi (pur dentro i paletti della neutralità). Altro aspetto innovativo del DNA riguarda l’apertura al paradigma “network-as-a-service”.

Un modello di servizi cloud in cui clienti noleggiano servizi di rete da provider di servizi cloud. Questo consente ai clienti di gestire le proprie reti virtualmente, senza dover gestire una propria infrastruttura di rete fisica. Il DNA, sancendo il principio di neutralità tecnologica e imponendo la pubblicazione di interfacce standardizzate e documentate, potrebbe catalizzare lo sviluppo di questo mercato. Questo aiuterebbe la competitività europea che, partendo dalla disponibilità di infrastrutture fisiche, riuscirebbe a trasformarle in piattaforme abilitanti per i servizi del futuro: intelligenza artificiale, edge computing, Internet of things industriale, realtà aumentata. Il Digital Networks Act guarda anche alla sicurezza, integrando e rafforzando il framework del Cybersecurity Act.

Il testo propone un sistema di certificazione unificato per 5G e 6G, spingendo gli Stati membri a convergere verso fornitori classificati come “a basso rischio” secondo criteri condivisi. Questa scelta, oggi più che mai necessaria per la complessità degli attuali scenari geopolitici, mette in luce la fragilità di un sistema che negli anni non ha investito in questa filiera strategica e che oggi, dunque, paga il prezzo di un posizionamento secondario nello scacchiere mondiale. Un gap da recuperare velocemente.

Il DNA punta, infine, ad incentivare la creazione di servizi di comunicazione satellitare paneuropei con un’autorizzazione dello spettro a livello europeo, invece che nazionale. Anche in questo caso, meglio tardi che mai. Quello che è importante sottolineare è che la vera sfida deve essere quella di gestire una transizione che garantisca a tutti l’accesso a connettività di qualità, superando le attuali divisioni che nel nostro Paese condannano ancora milioni di persone ad un servizio di serie B e imprese e PA ad arrancare sul fronte della digitalizzazione. Questi obiettivi difficilmente si realizzano per decreto.

In questo senso il DNA, se non accompagnato dalla totale consapevolezza che la trasformazione digitale necessita di un percorso che tiene insieme evoluzione tecnologica, sostenibilità economica e inclusione sociale rischia di diventare l’ennesima cornice vuota. E non possiamo più permettercelo.

Barbara Apuzzo è responsabile Politiche e sistemi integrati di telecomunicazioni Cgil nazionale
Michele Azzola è responsabile del Dipartimento per le politiche industriali della Cgil nazionale